摘要：重大火災隱患既是消防工程學上的術語，同時也是消防法律體系下的法律用語?，F行《消防法》并未明確界定重大火災隱患的概念及性質，而是在消防技術標準中予以規(guī)定。由于法律與技術標準的定位不同，在一定程度上造成法律用語與專門專業(yè)用語的不一致。本文從解釋重大火災隱患實質內涵，分析現行法律與技術標準規(guī)定的不自洽以及在消防實務工作中存在的問題，從而探析消防法體系中的“重大火災隱患”的性質、治理手段及消防行政執(zhí)法措施，為消防行政執(zhí)法及未來修訂法律提供建議。

關鍵詞：消防法；重大火災隱患；概念；問題；治理

“火災隱患”是我國消防法律體系下的重要概念，甚至可以認為是消防監(jiān)督管理中的基礎概念和消防監(jiān)督法律關系的邏輯起點?！断婪ā芳捌渑涮椎墓膊坎块T規(guī)章以列舉的方式明確了“火災隱患”的情形，但其本身并沒有明確火災隱患的內涵；同時，現行《消防法》第五十五條又提出了重大火災隱患的處理方法，但是，法律本身并未明確何為“重大火災隱患”，按照一般的文義理解，重大火災隱患應是火災隱患的一種情形，邏輯上應包含于“火災隱患”的情形之內，重大火災隱患在消防法律體系中應適用關于對“火災隱患”的規(guī)定。

然而，按照行業(yè)標準《重大火災隱患判定方法》(GA653-2006)（以下簡稱《判定方法》），重大火災隱患指“違反消防法律法規(guī)，可能導致火災發(fā)生或火災危害增大，并由此可能造成特大火災事故后果和嚴重社會影響的各類潛在不因素。”按照消防工程學的研究，火災隱患可定義為可能導致發(fā)生火災或使火災危害增大的各類潛在不因素，包括人的認知局限、人的不行為、管理上的缺陷和物的不狀態(tài)。不難發(fā)現，在消防領域火災隱患是指一種客觀存在，可能導致火災發(fā)生或者擴大的可能性的不狀態(tài)。至于什么因素導致了這種狀態(tài)，通常會從人的行為、管理上的缺陷以及建筑物本身的不狀態(tài)等諸多因素上進行考慮，這里既包括與人的意志有關的行為因素，又包括物質本身的缺陷等客觀因素。但是，公安消防機構執(zhí)法實踐并非如此認定重大火災隱患，特別是前述《判定方法》中關于重大火災隱患的界定，明確是指因“違反消防法律法規(guī)”而造成的建(構)筑物可能發(fā)生火災或增大火災危害的各類潛在不因素，這種界定是否科學或者能夠科學指導重大火災隱患的治理嗎？筆者認為有必要對此予以探析。

一、重大火災隱患的法律概念厘定

火災隱患是消防監(jiān)督管理活動中的基本概念，很多消防監(jiān)督管理活動是從認定火災隱患開始的，火災隱患也是引發(fā)作為監(jiān)管部門的公安消防機構和社會單位行政法意義上權力與義務的基礎事實，明確火災隱患的內涵和外延，無論對社會單位還是對監(jiān)管機構而言都同樣具有重要的意義。

（一）消防立法對火災隱患法律內涵的缺位

我國現行《消防法》中，關于行政機關和相對人整治火災隱患的義務規(guī)定如下：16條規(guī)定單位應組織防火檢查并及時消除火災隱患；第52條第2款規(guī)定縣級以上地方人民政府有關部門針對本行業(yè)系統(tǒng)開展有針對性地消防檢查并及時督促整改火災隱患；第54條規(guī)定公安機關消防機構在消防監(jiān)督檢查中對其發(fā)現的火災隱患的及時通知義務，同時被通知者應立即采取措施消除火災隱患的義務，并且賦予了公安機關消防機構對不及時消除隱患可能嚴重威脅公共的危險部位或者場所具有采取臨時查封措施的權力；第60條和第71條分別規(guī)定了單位不及時采取措施消除經公安機關消防機構通知的火災隱患，以及公安機關消防機構工作人員發(fā)現火災隱患不及時通知有關單位或者個人整改的違法后果。但是，什么是火災隱患，《消防法》中并未明確規(guī)定，公安部部門規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號）第38條列舉了8種火災隱患情形，主要是從人員疏散、防火滅火功能、防火分區(qū)等被破壞后對火災的防控、撲救的不利影響方面進行列舉，并在該條第二款專門明確重大火災隱患按照國家有關標準認定。但是，現行《消防法》及公安部規(guī)章并未明確界定火災隱患，特別是重大火災隱患的法律內涵。此對科學理解和認知重大火災隱患及其在消防實務中的法律適用均提出了不小的挑戰(zhàn)。

（二）消防技術標準對重大火災隱患適法性界定的錯位

從《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對火災隱患的認定情形看，基本上是描述影響人員疏散、滅火救援行動、防火滅火功能以及易導致火勢蔓延、擴大等不因素情形的客觀事實，符合消防工程學上關于火災隱患的研究結論。然而，第38條第2款以引致條款的形式規(guī)定，“重大火災隱患”的認定應按照國家有關標準。從立法技術上分析，這樣的規(guī)定在形式上沒有任何問題。然而，從標準的實質內容上分析，公共行業(yè)標準《判定方法》關于重大火災隱患的規(guī)定，與《消防法》及其配套規(guī)章的規(guī)定是有沖突的，至少是在法律體系上不能自洽的?！杜卸ǚ椒ā穼ⅰ斑`反消防法律法規(guī)”作為重大火災隱患認定的前置條件，極大地縮小了重大火災隱患的認定范圍。如前文所述，火災隱患應是影響消防的不因素，是一種客觀存在的狀態(tài)，消防工程學上稱之為“火災風險”，造成這種客觀上不的狀態(tài)原因有多樣：建筑物本身的缺陷、違反建筑物管理規(guī)定、其他主體的違法行為、歷史原因，等等。無論什么原因所致的重大火災隱患都是一種威脅公共的客觀事實，是一種狀態(tài)?，F有的《判定方法》強調重大隱患的違法性，從強調主體行為的違法性后果來考慮有一定的道理，但是對重大隱患的認定而言，無論其是否是由于違反法律規(guī)定造成的，都不能改變其嚴重威脅公共的客觀情形。

（三）重大火災隱患的立法原意追蹤

《中華人民共和國消防法釋義》（簡稱《釋義》）認為當前一些嚴重威脅公共的重大問題導致消防工作形勢嚴峻，并分析這些重大問題的形成原因主要有三方面：一是經濟社會的快速發(fā)展中新材料、新技術等造成的危險源和不因素增多，人們對其火災危險規(guī)律認識不充分，防火措施失當形成火災隱患；二是老舊建筑的消防設施老化，消防條件差等原因造成；三是由于城市規(guī)模不斷變大，一些原有的易燃易爆場所被新建筑“合圍”，以及部分重效益輕的單位在生產經營中擅自改變建筑用途、占用防火間距等行為導致區(qū)域性火災隱患。

其主要目的是為了解決嚴重影響公共的重大火災隱患問題。由此可以看出，消防法立法原意上的“重大火災隱患”并非一個確定的概念，而是一類嚴重隱患的概括式稱謂，既可能是一個單位整體或部分存在重大火災隱患，也可能是幾個單位組成的區(qū)域構成重大火災隱患，其本質上是對某一建筑或某一區(qū)域不具備消防條件，存在不因素的表述。而根據《判定方法》認定的重大火災隱患的范圍明顯小于《釋義》對重大火災隱患的解釋，這就造成了《判定方法》與消防法原意不一致的情形，從而導致法律體系的不自洽。

二、整治重大火災隱患所面臨的癥結性問題

正如前文所述，重大火災隱患的危害性極大，治理難度大，從到地方各級政府都很重視重大火災隱患的整治工作，作為主管消防工作的政府部門更是采取多種方式推動重大火災隱患的整治工作。然而，由于法律規(guī)定的概括抽象，缺少具體明確的手段，實務中仍存在不少問題。

（一）對重大火災隱患掛牌督辦的僵化性誤讀

實務中對于重大隱患的處理，通常的做法是由屬地公安消防機構判定為重大火災隱患后，以公安機關的名義書面報告本級政府，政府研究決定后一般通過一定的方式向社會公布并明確相關部門督促其整改或者掛牌督辦。如，浙江省下發(fā)浙政辦發(fā)〔2017〕55號《浙江省人民政府辦公廳關于公布第十五批重大火災隱患整改單位和區(qū)域的通知》，將余姚黃金世紀大酒店等15家單位和杭州市下城區(qū)東新街道中舟社區(qū)火災隱患集中區(qū)域等6處區(qū)域列為第15批重大火災隱患整改單位和區(qū)域，要求各市及有關縣（市、區(qū)）政府落實整改責任單位，明確整改要求和時限。黃石市政府下發(fā)黃政辦函〔2017〕27號《黃石市人民政府辦公室關于對全市重大火災隱患進行掛牌督辦的通知》，決定對湖北美爾雅集團有限公司總廠區(qū)等12處重大火災隱患實行掛牌督辦。但是，實務中存在部分對重大火災隱患掛牌督辦誤讀的現象，表現就是將“重大火災隱患單位”的公示牌掛在當事單位門口就算是掛牌督辦，而忽略了對相關責任部門督辦。實際上，掛牌督辦是指上級政府或主管部門通過社會公示等辦法督促其限期完成對重點案件或事項的查處、辦理和整改，掛牌督辦的案件或事項一般都是在一定區(qū)域內有重大影響的案件或事項?！秶窠洕蜕鐣l(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》在第41章中強調“實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度，深化煤礦、交通運輸等領域專項治理”?！渡a委員會辦公室關于重大火災隱患整改情況的通報》（安委辦函(2016)14號）對各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產建設兵團等30個省（區(qū)、市）推動重大火災隱患單位進行整改的情況進行了通報。

可見，重大火災隱患的掛牌督辦是通過公示達到督促相關責任主體完成整改任務的一種手段，旨在督促各級政府、相關責任單位在一定期限內整改重大隱患的制度，其約束的不僅是當事單位，還包括相關的政府及其職能部門。另外，由于《消防法》第55條僅明確了公安消防機構發(fā)現重大火災隱患有報告政府的義務，因此，部分執(zhí)法單位片面機械地認為，對存在重大火災隱患的單位只要報請政府掛牌督辦就算執(zhí)法到位了，而忽視了監(jiān)管部門的督促整改責任，甚至對重大火災隱患單位中的各項具體隱患沒有針對性的執(zhí)法措施。這其實是沒有正確理解《消防法》的立法本意。因此對于重大火災隱患的處理，不能僅依據《消防法》第55條來處理，還要結合《消防法》其他有關火災隱患的條款來系統(tǒng)地解讀法律規(guī)定。

（二）重大火災隱患執(zhí)法過程中的違法性風險

從現有的法律規(guī)定來看，盡管國家出臺了《判定方法》，對重大火災隱患的判定原則、判定方法等從技術角度予以規(guī)定。但是受制于其行業(yè)標準本身性質，《判定方法》只能算是技術性規(guī)范，而且其本身僅規(guī)定了如何判定，并未對重大火災隱患的法律判定程序、立案程序、送達程序，以及當事單位是否享有程序上的救濟權利等進行規(guī)定，并且這些程序性事項也不是技術標準本身可以規(guī)定的，應由法律規(guī)范進行調整。由于目前消防法律中并沒有具體規(guī)定重大火災隱患的處理程序，實務中只能按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中火災隱患的查處程序進行處理。消防執(zhí)法中，通常做法如下，某單位被認定為重大火災隱患后，公安消防機構會對該單位下達《重大火災隱患整改通知書》（以下簡稱《整改通知書》，事實上屬于責令改正通知書的一種）。下達《整改通知書》只是一種行政法意義上的告知行為，并未明確當事人對重大火災隱患判定內容不服或存在異議時的救濟性權利，如復核、行政復議及行政訴訟等。這就給消防行政執(zhí)法帶來巨大的法律風險。重大火災隱患因為其可能造成重特大火災事故，嚴重威脅了公共才被確立為重大火災隱患，公安消防機構在下達《整改通知書》后，按照消防法的規(guī)定，還要將重大火災隱患報告給政府，由政府組織或責成有關部門或單位采取措施予以整改。

實際中，一旦當事單位被確立為重大火災隱患單位后，屬地政府通常會采取相應的征收、關停等執(zhí)法措施，這勢必會對單位的生產、經營等活動造成一定的影響，客觀上也間接地對當事人的權利義務產生了影響。司法實務中，已經發(fā)生多起因涉及確立重大火災隱患而引發(fā)的行政訴訟案件。如，江西省九江縣公安消防大隊因重大火災隱患責令柴桑小商品市場進行整改，縣政府對其重大火災隱患實施政府掛牌督辦?？h政府為了徹底解決火災隱患，決定對該市場進行改造，改善基礎設施建設，并根據《國有土地上房屋征收與補償條例》作出征收房屋的決定，公民羅必昌針對九江縣人民政府的行政決定提起行政訴訟。再如，湯尊訴靈璧縣人民政府關閉市場決定案。安徽省人民政府于2009年1月21日作出《安徽省人民政府關于督辦整改全省50處重大火災隱患的通知》，靈璧縣鳳儀市場屬于該50處重大火災隱患之一，2015年6月3日靈璧縣人民政府作出《靈璧縣人民政府關于關閉鳳儀市場的通告》，業(yè)主湯尊向宿州市中級人民法院提起行政訴訟，要求確認靈璧縣人民政府關閉市場的行政決定違法。一審法院支持靈璧縣人民政府作出的關閉鳳儀市場的行政行為，湯尊遂向安徽省高級人民法院提出上訴。二審法院經審理認為，對于不具備生產條件的單位，行政機關應先責令其予以整頓，經整頓仍不具備生產條件的，才能予以關閉。本案中，鳳儀市場2009年1月即被安徽省人民政府認定為重大火災隱患而掛牌督辦和整改。但是被告靈璧縣人民政府提交的證據不能證明,案涉的鳳儀市場已經過停業(yè)整改并且在整改之后仍不具備生產條件，因此其作出的行政行為的主要證據不足，依法應判決撤銷，但考慮到鳳儀市場建成使用已近30年，基礎設施落后、交通堵塞、衛(wèi)生狀況差、消防隱患突出，早已被納入拆遷改造范圍，而且目前市場已難以正常經營，已有部分經營戶簽訂了補償安置協(xié)議且拆除了房屋。在這種情況下，若撤銷靈璧縣人民政府關閉鳳儀市場的決定，會嚴重影響公共利益，因此二審法院依法確認被告作出的關閉市場的行政行為違法。

有觀點認為，確定重大火災隱患的前提是必須存在違法行為，兩者是行為與后果的關系。如果不存在違反消防法律法規(guī)的行為，確定重大火災隱患就是不合法的。建筑僅因年代久遠，不符合當前消防管理要求和現行消防技術標準，不應當被確定為重大火災隱患。也有人認為湯尊案是“一例確認政府關停重大火災隱患行為違法的行政判決書”，這其實是對湯尊案二審判決的錯誤解讀。二審法院之所以判決確認靈璧縣人民政府違法，是因為被告縣政府主要證據不足，對于案涉的鳳儀市場是否已經過停業(yè)整改并且在整改之后仍不具備生產條件，不能提供證據證明，被告屬于違反了法定程序，但考慮到撤銷行政決定會嚴重影響重大公共利益，因此確認被告的行政行為違法，而并非判定重大火災隱患行為本身違法。

事實上，重大火災隱患的判定并非一般的行政確認行為。行政確認，是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。按照現行法律體系，消防機構進行重大火災隱患的判定，只是其在行政執(zhí)法過程中對檢查對象進行技術上的認定，是一種過程性行為。行政確認是由法律賦予行政確認權的行政機關實施，行政確認的作出代表著國家公權力的運用，具有國家的宣示效力，不單單只是“意思通知”的表示，因而應該拘束其他國家機關，而每一個行政確認行為都是針對特定事和特定人所為的行政行為。但是，盡管前述案例沒有把重大火災隱患認定行為本身作為司法審查的對象，但考慮到其與涉訴標的的牽連性，因此需要考慮消防執(zhí)法過程中面臨的法律風險，有必要明確界定重大火災隱患的法律性質，并完善認定重大火災隱患的相關程序。

三、治理重大火災隱患的法律規(guī)制建議

對于目前重大火災隱患治理實務中存在的主要問題，筆者認為解決對策有兩個：一是正確理解并適用《消防法》及相關法規(guī)規(guī)章，二是健全和完善配套規(guī)范性法律文件。

（一）正確理解并適用《消防法》及相關法規(guī)規(guī)章

現行《消防法》中關于公安消防機構處理火災隱患的規(guī)定主要集中在第54、55條。對于一般火災隱患，公安消防機構在監(jiān)督檢查中發(fā)現后應當通知被檢查的單位立即采取整改措施。此處關于“通知”的含義，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第19條有明確的規(guī)定，制作、送達責令改正通知書，包括立即改正通知書和限期改正通知書，并依法予以處罰；對違法行為輕微并當場改正完畢，可以口頭責令改正，并在檢查記錄上注明。對不及時消除火災隱患可能嚴重威脅公共的，公安消防機構可采取臨時查封的行政強制措施。對于重大火災隱患，除了可以采取前述的一般火災隱患的處理方式外，法律還規(guī)定了公安消防機構的報告義務，由政府組織或責成相關部門、單位進行整改。再次需要說明的是，所有適用于一般火災隱患的執(zhí)法手段（包括行政處罰、行政強制等措施在內），對于重大火災隱患當然同樣適用，在適用行政處罰時，需根據重大火災隱患單位中具體的隱患項目依法進行處罰。

（二）健全和完善配套規(guī)范性法律文件

首先，建議修訂《判定方法》，刪除其中“違反消防法律法規(guī)”的表述，使火災隱患、重大火災隱患的概念界定與消防工程學上的用語表意一致，即：“火災隱患”是指可能導致發(fā)生火災或使火災危害增大的各類潛在的不因素，重大火災隱患當然包含于一般火災隱患范疇之內。其次，建議修訂《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》。一是由于在《判定方法》中刪除了“違反消防法律法規(guī)”，在認定重大火災隱患時，要充分考慮到行政相對人的信賴保護利益，為限制公安消防機構的自由裁量權，對由技術標準修訂或是老舊建筑不符合新技術標準而引起的火災隱患，要在法律上明確界定具體情形；二是要嚴格論證程序，由于重大火災隱患的認定對當事人的生產經營影響很大，在論證程序方面應當從嚴要求，必要時可考慮組織聽證；三是給予當事單位程序上的救濟權利，初步的認定結論在法定期間送達當事人后，賦予當事人在指定期間內提起復核或重新認定的權利，限度地保障行政相對人的權益。

四、結語

重大火災隱患的認定，既直接關系社會公共的重大利益，又間接影響行政相對人的權利與義務。在治理重大火災隱患時，需要綜合考量多方因素。在經濟社會高速發(fā)展的當下，社會治理方式也需要與時俱進，特別是在依法治國的大背景下，如何限度地保障公共等公共利益，同時又恰當地處理好行使行政權力與保障行政相對人合法權益之間的關系，是今后一個時期亟需解決的問題。消防工作關系到社會的諸多方面，基于此，本文對重大火災隱患的相關問題進行了探討，為有關消防執(zhí)法和立法工作提供了一定參考。